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David Harrison (*)
"L'Union est une organisation économique
qui se cherche en vain une identité politique
"
Financial Times, 5 octobre 2001
1. Introduction
2. L'élaboration
du droit communautaire
3. L'élaboration
des politiques
4. Le Conseil Européen
5. Délégation
de responsabilité
6. Le rôle de la
Commission
7. Le rôle des
parlements nationaux
8. Conclusion
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Index"
1. Introduction
Pour que l'Union européenne élargie
de demain puisse progresser, il faudra peut-être
établir une distinction plus nette entre l'élaboration
du droit et l'élaboration des politiques. En
effet, les actes législatifs européens
créent des droits et des obligations qui, dans
certains cas, touchent directement les citoyens de l'UE
et que ceux-ci peuvent donc faire appliquer par n'importe
queue juridiction locale, alors que les politiques sont
d'une nature assez différente: si elles aboutissent
parfois à l'adoption de législations en
amont de l'action du législateur, elles ont cependant
pour objet de façonner le comportement des pouvoirs
publics dans l'UE.
L'UE dispose d'un appareil législatif
parfaitement développé, pourvu d'un système
raffiné de contrôles et de bilans. Le droit
communautaire a donné naissance à certaines
doctrines importantes, et il y en aura sans doute d'autres
encore. En revanche, l'UE ne s'est pas encore dotée
d'un appareil d'élaboration et d'exécution
des politiques qui soit vraiment robuste. Faute d'un
tel appareil, elle passe généralement
par les rouages de l'appareil législatif pour
traiter les grandes orientations, ce qui est inutilement
rigide et pesant. En effet, des rouages parfaitement
huilés pour légiférer sont inadaptés
dès lors qu'il s'agit de réagir et de
s'attaquer à des problèmes d'action publique
en constante évolution.
S'il est vrai qu'il y aura toujours
des questions nécessitant une réponse
législative, force est de constater que nombre
des grands défis qui se présentent aujourd'hui
à l'UE sont de nature plus politique que juridique
? comme le soulignent d'ailleurs les événements
auxquels on assiste depuis le 11 septembre 2001. Les
préparatifs en vue de l'élargissement
de l'UE montrent que des réformes sont indispensables
pour rationaliser l'élaboration des politiques
et la rendre plus efficace. Cet article présente
quelques suggestions en ce sens.
Top
2. L'élaboration
du droit communautaire
Les principales caractéristiques
du droit communautaire, qu'il s'agisse du doit primaire
des traités ou du droit dérivé
ayant force obligatoire (règlement, directive
ou décision), sont les suivantes:
- son respect est assuré par
la Cour de justice des Communautés européennes;
- il est issu (hormis certaines compétences
législatives exercées par la seule Commission)
des mécanismes communautaires classiques bien
connus: d'abord une proposition de la Commission puis,
dans la plupart des cas, la procédure de codécision
pour l'adoption des actes qui implique ces deux bras
d'une même législature que sont le Conseil
et le Parlement européen;
- le système des contrôles
et bilans a été modifié légèrement,
mais pas radicalement, par le traité de Nice
et il y a de fortes chances que ses éléments
essentiels restent inchangés au fur et à
mesure de l'élargissement de l'UE.
Le droit communautaire a également
fait l'objet de quelques innovations importantes. Depuis
la création des principales institutions européennes,
la Cour de justice a établi par sa jurisprudence
des doctrines juridiques majeures, et notamment celle
de la primauté du droit communautaire sur le
droit national (qui date de 1964) et celle de l'effet
direct qui permet au juge national d'appliquer le droit
communautaire comme s'il s'agissait du droit national
(cette doctrine, qui date de 1962 pour les dispositions
du traité, a été progressivement
étendue à la majeure partie du droit dérivé).
Les implications de ces doctrines ne cessent d'être
étudiées, par exemple l'idée qui
germe depuis 1991 et selon laquelle les États
membres devraient dédommager leurs nationaux
en cas de violation du droit communautaire. Depuis 1992,
la Commission a la faculté d'imposer des amendes
aux États membres qui ne respectent pas les arrêts
de la Cour.
L'application du droit communautaire
peut aussi être décentralisée sur
des institutions des Etats membres, et ce point est
sérieusement examiné dans certains domaines
du droit de la concurrence. En fait, les ressources
limitées de la Commission, I'accroissement des
volumes d'affaires, l'incidence de l'élargissement
et une meilleure connaissance des concepts juridiques
essentiels sont autant d'éléments qui
plaident en faveur de l'application du droit communautaire
par les autorités des États membres, sous
le contrôle de la Commission et de la Cour afin
d'assurer la cohérence de la démarche.
Du reste, on a pu lire que le devoir
général des États membres, en vertu
de (ce qui est devenu) I'article 10 du traité
CE, d'assurer l'exécution des obligations découlant
des traités forme "le noyau du droit constitutionnel
de la Communauté"( 1). II est probable qu'au
fur et à mesure de l'élargissement de
l'UE, on assistera à une nouvelle évolution
du rapport entre les institutions nationales et les
institutions communautaires pour l'application des législations
communes.
Par conséquent, même si
le système d'élaboration du droit communautaire
est aujourd'hui bien ancré, il y a de fortes
chances que la jurisprudence émanant de la Cour
de justice ne reste pas figée. Il est probable
que le droit communautaire va gagner en efficacité,
en portée et en décentralisation.
C'est dans ce contexte qu'il faut se
percher sur l'élaboration des politiques de l'UE.
Top
3. L'élaboration
des politiques
L'élaboration des politiques
concerne la définition d'une stratégie
générale de l'UE, mais aussi les grands
sujets comme la politique étrangère, les
questions de défense et de sécurité,
la coordination de la politique économique et
la sécurité du territoire. Dans tous ces
domaines, l'action qui suit l'adoption d'une orientation
particulière implique généralement
que des organes publics ? au niveau communautaire ou
dans les administrations nationales des États
membres ? prennent des mesures. C'est ainsi qu'au Conseil
européen extraordinaire du 21 septembre 2001,
il a été décidé que la lutte
contre le terrorisme "est plus que jamais, un objectif
prioritaire de l'Union européenne." Souvent,
dans ce genre de cas, le problème fondamental
n'est pas tant de rédiger des actes législatifs
que de mobiliser les ressources nécessaires à
la poursuite d'un objectif commun. Et s'il arrive que
des actes législatifs s'ensuivent dans certains
domaines, c'est cependant moins probable dans d'autres
(politique étrangère et de sécurité,
etc.).
Pour que l'élaboration des politiques
et leur exécution soient efficaces, il faut quelque
chose d'un peu plus contraignant que l'intergouvernementalisme
et quelque chose d'un peu moins officiel que les procédures
législatives. Cette efficacité exige certes
de bonnes politiques, mais aussi la ferme résolution
de tous. II s'agit là d'une considération
plus politique que juridique ou administrative. Ce qu'il
faut, en fait, c'est mettre en œuvre une nouvelle
philosophie de la responsabilité collective dans
les domaines où une action commune est entreprise.
La notion de responsabilité collective
est un dispositif constitutionnel pragmatique qui fonctionne
au sein des gouvernements nationaux pour assurer que
tous les membres du gouvernement adoptent une approche
cohérente d'un certain nombre de questions. II
arrive même que ce dispositif fonctionne au sein
de gouvernements de coalition entre les différents
partis politiques qui ont payé le prix du maintien
au pouvoir en acceptant la solidarité gouvernementale.
Au niveau européen, la responsabilité
collective est envisageable dans l'application des politiques
pour lesquelles il est entendu que l'action commune
s'impose. Elle implique l'acceptation de la solidarité
pour servir un but particulier, ou tout au moins l'acceptation
que les critiques à l'égard de cette politique
soient faites en privé, mais pas en public.
Top
4. Le Conseil
européen
II est difficile de mobiliser et d'engager
des ressources en vue de grandes initiatives au niveau
européen sans le soutien des chefs de gouvernement.
Le Conseil européen est le lieu où la
stratégie générale est censée
être définie ("Le Conseil européen
donne à l'Union les impulsions nécessaires
à son développement et en définit
les orientations politiques générales:
article D du traité sur l'Union européenne).
C'est aussi le lieu où les chefs de gouvernement
ont l'occasion de parler des questions de fond et de
donner des orientations politiques et non juridiques.
(Le Conseil européen n'est pas, à proprement
parler, une institution communautaire: en principe,
ses conclusions ne sont pas juridiquement obligatoires,
pas plus qu'elles ne relèvent du contrôle
juridictionnel de la Cour de justice).
Le Conseil européen est le point
de départ obligé de toute tentative d'amélioration
de l'élaboration des politiques au sein de l'UE.
L'importance que revêtent bon nombre de questions
politiques actuelles et le fait qu'elles franchissent
tant de frontières nationales et administratives
montrent que les Conseils subalternes et les rouages
de l'appareil officiel ne sauraient raisonnablement
remplacer une telle autorité politique.
Ces dernières années,
les Conseils européens se sont quelque peu fourvoyés.
Dans l'Union des Quinze, on organise souvent d'énormes
conférences de deux jours, qui font l'objet d'un
grand battage et attirent une présence médiatique
énorme. II arrive que 10 000 personnes se réunissent
(dons seulement une poignée de réels participants).
Dans les réunions au sommet, le temps consacré
à débattre d'une question fait qu'il est
matériellement impossible de traiter plus de
trots ou quatre points le premier jour, tandis que le
deuxième jour est généralement
consacré à la discussion approfondie des
conclusions techniques que des fonctionnaires ont passé
la nuit à rédiger. Souvent, ces conclusions
sont interminables et encyclopédiques: l'autorité
politique des dirigeants européens et la clarté
éventuelle de la stratégie sont généralement
noyées dans un luxe de détails techniques
qui échappent à l'entendement des non-initiés,
c'est à dire de l'ensemble des citoyens européens.
Or le Conseil européen pourrait
acquérir une nature beaucoup plus stratégique
et tournée vers l'avenir. Du reste, le Conseil
européen extraordinaire qui s'est tenu dans l'urgence
le 21 septembre 2001 après les atrocités
terroristes commises aux Etats-Unis et qui a produit
des conclusions succinctes et un plan d'action, montre
ce qui peut être réalisé.
Au lieu de réagir aux problèmes
de politique que des Conseils techniques soulèvent
par vagues de six mois, d'une présidence à
l'autre, les dirigeants européens devraient par
principe définir eux-mêmes plus activement
l'orientation de la politique communautaire, fixer leur
ordre du jour (y compris les points techniques qu'ils
sont disposés à examiner), prévoir
le programme ultérieur des activités de
l'UE (et en faire le point régulièrement),
diffuser des communiqués de presse concis et
clairs uniquement lorsqu'il y a quelque chose à
dire et, au besoin, donner des conseils ou des instructions
aux autorités nationales pour l'application des
politiques européennes adoptées.
Ainsi, le Conseil européen agirait
plus comme un conseil des ministres national, en exerçant
la responsabilité collective par la définition
d'une politique tournée vers l'avenir au niveau
européen et par la coordination des réactions
communautaire et nationales optimales à l'évolution
des circonstances. Il travaillerait vers l'amont en
partant des objectifs d'action qu'il souhaitait aborder
et en déployant la réponse administrative
la mieux adaptée au cas d'espèce. Après
avoir fixé des objectifs pour l'UE, le Conseil
aurait pour autre mission essentielle de mobiliser l'opinion
publique en faveur de ces objectifs.
L'organisation pratique des affaires
du Conseil européen pourrait être améliorée
de bien des façons. Voici quelques idées
en ce sens:
- la présidence du moment
ne devrait pas voir exclusivement le Conseil européen
comme le point culminant de son (bref) programme de
six mois, mais plutôt comme une autorité
politique permanente dotée de ses propres objectifs
à long terme;
- à côté des sommets
officiels (probablement inévitables), il faudrait
exploiter les techniques modernes de communication
pour établir entre les dirigeants européens
et leurs cabinets des liens permanents permettant
d'expédier toutes les affaires qui ne nécessitent
pas des rencontres physiques. Ensuite, des dates fixes
pourraient être affectées, dans la semaine
ou le mois, à l'examen des "affaires du
Conseil européen";
- seules les grandes questions de
stratégie et de politique devraient être
examinées au niveau du Conseil européen;
il se peut qu'un mécanisme de filtrage (par
des ministres ou des fonctionnaires) soit nécessaire
à cet effet;
- les réunions devraient se
dérouler avec le maximum de simplicité
et le minimum de participation de non-membres (autres
membres, fonctionnaires, etc.);
- les conclusions éventuelles
devraient brièvement résumer ce qui
a été débattu et ne pas chercher
à s'étendre sur toutes les questions
d'actualité. (Sur ce point, les conclusions
et le plan d'action du Conseil européen extraordinaire
du 21 septembre 2001 sont un modèle). Au besoin,
les conclusions pourraient être assorties de
communiqués de presse explicatifs.
Top
5. Délégation
de responsabilité
Si le Conseil européen s'acquittait
plus efficacement de sa mission d'autorité politique
de l'UE, il serait possible de réorganiser et
de rationaliser sa structure actuelle. Là encore,
une distinction pourrait être établie entre
l'élaboration des législations et l'élaboration
des politiques.
La fonction législative du Conseil
fait déjà partie du système législatif
décrit plus haut. L'adoption d'actes permet de
réunir de bons arguments en faveur d'une plus
grande officialisation et de l'ouverture des séances
du Conseil au public. Il n'est d'ailleurs pas indispensable
que ces séances soient très fréquentes,
puisqu'en sa qualité d'organe législatif,
le Conseil n'a besoin de se réunir que lorsqu'il
y a un acte législatif à examiner. Il
est à peu près certain que le nombre des
réunions et les différents types de sujets
abordés par le Conseil pourraient être
réduits au fur et à meure de l'élargissement
de l'UE.
Le rôle du Conseil dans l'élaboration
des politiques pourrait être assuré autrement.
Ainsi, des groupes ministériels d'action feraient
office de sous-commissions du Conseil chargées
par exemple de la politique économique, ~ la
politique étrangère ou des affaires intérieures.
Les réunions ministérielles seraient réorganisées
autour du sujet à traiter, avec le recours aux
technologies de la communication pour éviter
les déplacements en masse et garder aux discussions
leur nature privée. Pour favoriser l'efficacité
et l'absence de formalisme, les membres des groupes
ministériels d'élaboration des politiques
devraient être infiniment moins nombreux que ceux
des Conseils législatifs.
Fonctionnant en vertu du principe général
de la responsabilité collective, les groupes
ministériels se verraient déléguer
par le Conseil la responsabilité de poursuivre
certains objectifs. Il leur appartiendrait de définir
les moyens nécessaires à cet effet. Dans
différents types de configuration, des instructions
pourraient être données aux pouvoirs publics
des États membres pour qu'ils se chargent de
tâches déléguées et, dans
les domaines où existent des autorités
communautaires, ces tâches seraient exécutées
de conserve avec celles-ci.
Même si, concrètement,
les ministres ont une certaine propension à contrôler
l'application des stratégies fixées par
le Conseil européen, il n'y a en principe aucune
raison que celui-ci ne délègue aussi la
responsabilité de l'exécution de certaines
tâches à d'autres groupes et entités.
Il pourrait s'agir par exemple de la coordination économique
entre les ministres appartenant au groupe euro, de la
mise en place de groupes de projet ad hoc d'organes
publics de divers États membres pour réaliser
des objectifs particuliers, éventuellement de
la création d'agences spécialisées
pour la réalisation des travaux techniques (par
exemple, dans le domaine de la défense), voire
de la délégation de responsabilité
à un État membre ou à une personne
pour agir au nom de l'ensemble de l'UE (par exemple,
dans la conduite d'une négociation délicate).Il
se peut que la délégation de responsabilité
à certains États membres pour qu'ils réalisent
des tâches pour l'ensemble de l'UE soit la réponse
aux craintes exprimées par d'aucuns au sujet
d'un directoire de grands États membres dominant
l'UE. Dans les affaires qui ne nécessitent pas
les moyens d'un grand État, il n'y a pas de raison
qu'un petit État membre ne soit pas chargé
d'agir pour le compte de tous.
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6. Le rôle
de la Commission
La Commission a un rôle original,
à cheval sur l'élaboration des législations
et l'élaboration des politiques. Elle est seule
compétente pour proposer des actes législatifs,
et son président est aussi membre du Conseil
européen. Si, à un moment ou un autre,
une orientation générale nécessite
un acte législatif pour atteindre ses objectifs,
c'est la Commission qui rédige le projet d'acte,
consulte des experts et lance le processus impliquant
le Conseil et le Parlement qui aboutit à l'adoption
d'actes ayant force obligatoire. En même temps,
le président de la Commission est en mesure d'influer
sur l'agenda politique du Conseil européen et
s'il sait s'y prendre, il pourra manœuvrer au sein
d'un consensus politique pour assurer l'adoption des
actes. Tirant parti de l'expertise des services de la
Commission, le président de la Commission pourra
éventuellement avoir une vision à plus
long terme de certaines grandes orientations que d'autres
membres du Conseil européen. De surcroît,
il existe certains domaines (le commerce extérieur,
par exemple) où la Commission est seule compétente
pour représenter l'UE.
La Commission doit-elle avoir le monopole
du lancement des grandes orientations et de la législation
? L'article 211 du traité CE lui donne des compétences
très étendues "en vue d'assurer le
fonctionnement et le développement du marché
commun". Ces compétences doivent-elles aller
plus loin encore ?
Il y a de bonnes raisons pour que la
Commission n'ait pas le monopole de la mise en chantier
de toutes les politiques et de la législation.
Parmi ces raisons, la principale est peut-être
que, pour les questions qui ne relèvent pas de
la compétence normale de l'UE, c'est l'appareil
administratif des États membres qui participe
nécessairement à l'exécution. Il
faut l'autorité politique des dirigeants européens
pour mobiliser dans les États membres des moyens
qui sont collectivement beaucoup plus importants que
ceux dont dispose la Commission. En adoptant des politiques,
les dirigeants européens sont responsables devant
leurs électorats respectifs. Pour mobiliser l'opinion
publique des États membres et assurer que les
administrations nationales agiront de manière
cohérente selon le principe de la responsabilité
collective, il faut un investissement commun dans le
processus d'élaboration des politiques.
Concrètement, les orientations
générales ont de multiples origines. En
effet, le corps politique européen est extrêmement
fécond. Au lieu de nommer une quelconque entité
ayant le monopole des idées, l'UE devrait encourager
un concours d'idées qui pourraient venir du secteur
public (au niveau national et européen) et d'ailleurs
(partis politiques, institutions universitaires et groupes
de réflexion). Le Conseil européen ne
pourra agir que lorsque les orientations auront fait
l'objet d'une réflexion suffisante et il se peut
que la Commission soit mieux placée que la plupart
pour les proposer.
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7. Le rôle
des parlements nationaux
L'établissement d'une distinction
entre l'élaboration du droit et l'élaboration
des politiques peut permettre de résoudre le
vieux problème de l'intégration des parlements
nationaux dans l'architecture institutionnelle. Si la
législation reste le domaine réservé
du Parlement européen, le débat sur les
politiques pourrait devenir le domaine des parlements
nationaux. La mobilisation des ressources des États
membres aura des implications pour les budgets nationaux,
lesquels restent soumis au contrôle des parlements
nationaux. De même, la coordination de la politique
économique implique des règles budgétaires
qui relèvent aussi de leur compétence.
Divers modes d'intégration des
parlements nationaux dans l'ordre communautaire sont
à l'étude (nouveau sénat, nouvelle
deuxième chambre, commissions spécialisées
des parlements nationaux, etc.). Quel que soit le mode
retenu, il faudrait viser à mettre en place un
système permettant l'examen et la discussion
dans de bonnes conditions des grandes orientations paneuropéennes
qui touchent tous les États membres. Pour la
première fois, des sujets aussi variés
que les services publics, la criminalité, l'éducation
et la politique économique, qui sont en fait
communs à tous les États membres, pourraient
être examinés dans un contexte paneuropéen.
Ce débat devrait donner naissance aux meilleurs
moyens d'action, lesquels qui pourraient alors être
recommandés à la Commission et au Conseil
européen.
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8. Conclusion
Cet article ne préconise pas
le démantèlement de la méthode
communautaire. Au contraire, il propose qu'elle serve
de socle à l'UE pour que celle-ci se lance efficacement
dans de nouveaux domaines d'action sortant du cadre
des domaines communautaires classiques. Le déplacement
d'attention de l'économique vers le politique
coïncide avec l'élargissement et impose
de repenser les habitudes de travail. Les événements
qui se déroulent depuis le 11 septembre 2001
servent eux aussi d'aiguillon. Dans les systèmes
politiques nationaux, l'élaboration des politiques
et l'élaboration du droit sont deux fonctions
distinctes. Peut-être le temps est-il venu d'établir
cette distinction au niveau communautaire. S'il arrive
qu'une politique aboutisse parfois à une législation,
dans certains grands domaines (comme la politique macroéconomique
et la politique étrangère et de défense)
en revanche, il est peu probable que la législation
soit l'instrument le plus utile à déployer.
Cela ne veut pas dire que l'UE doive être inerte.
Il n'y a pas de contradiction intrinsèque
entre les systèmes démocratiques nationaux
et européens. Tous deux servent la même
société et le même corps politique,
c'est dire les mêmes personnel. Une fonction politique
mieux organisée pourrait permettre de rapprocher
les systèmes démocratiques nationaux et
européens, pour le plus grand bien de chacun.
Octobre 2001
* David Harrison
est l'auteur de The Organisation of Europe (Routledge
1996, Londres et New York). Il est aussi directeur adjoint
de COEUR (Council on European Responsibilities), au
nom duquel il a rédigé en 2000 le rapport
"The European Council: Relaunching Europe's Political
Authority". Il a écrit cet article à
titre personnel.
Traduit par la Commission Européenne.
(1) Dr John Temple
Lang: "The Core of the Constitutional Law of the
Community: Article 5, EC Treaty" (1995) (www.europa.eu.int/comm/competition/speeche)
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